三明市人民政府

行 政 复 议 决 定 书

明政行复〔2024〕9号

申请人：朱**，男，1981年*月*日出生，汉族，身份证号码:3504****，住址:永安市小陶镇五爱村**。

申请人：张**，男，1975年*月*日出生，汉族，身份证号码:3504****，住址:永安市曹远镇溪源村**。

委托代理人：周*会，北京创为律师事务所律师。

     杨*涵，北京创为律师事务所实习律师。

被申请人：永安市人民政府，住所地：福建省永安市南山路1号

法定代表人：温欣传，职务：市长。

朱**、张**对永安市人民政府不履行补偿安置职责不服，向本机关提出行政复议申请，本机关于2024年2月6日依法予以受理。因案情复杂，本机关依法延长行政复议审理期限30日。在行政复议案件审理过程中，本机关依法听取了当事人意见。现已审理终结。

申请人请求：确认被申请人不履行补偿安置职责行为违法；责令被申请人对申请人4.1亩地上附属物进行补偿和安置。

申请人称：申请人均系福建省永安市居民，合法租赁永安市曹远镇埔头村皇后垅 4.1 亩土地用于种植九龙桂。2020年因“国道G356永安曹远樟林至尼坪公路工程”项目，申请人地上附属物被纳入征收范围内。在修建G356线国道过程中，实际占用2.1亩土地，被铲除 870棵九龙桂；余2亩九龙桂803棵因修建道路被水淹损毁。截至目前，申请人与被申请人就征收补偿事宜未协商一致。为督促被申请人履行补偿安置职责，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，于2023年10月20日通过邮政快递的方式(单号: 1093685278136)向被申请人邮寄《补偿申请书》。被申请人于2023年10月 25 日签收，然被申请人未在法定期限内给予申请人答复。被申请人上述行为违反法律规定，严重损害申请人合法权益。首先，根据《中华人民共和国土地管理法(2019修正) 》第四十七条的规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，被申请人作为本行政区域内土地管理工作的责任主体，理应按照法定征收程序给予申请人合法合理的补偿。其次，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》(2021修订)第三十一条的规定“征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡(镇)和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。”双方并未就补偿事宜达成一致，被申请人应当按照法律规定作出安置补偿决定，保障申请人的合法权益。被申请人作为征收的法定主体，对申请人有安置补偿义务。却未在法定期限内对申请人作出任何答复，属于怠于行使行政职权的行为。最后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定“有下列情形之一的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼：……(三)认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形”。本案符合法定情形，故提起行政复议。

    申请人还称：一、申请人系申请本行政复议的适格主体。2016年11月1日，申请人授权谢明荣与土地承包方林**签订《协议书》，约定将4.1亩皇后垅租赁给申请人用于林木种植，有永安市曹远镇埔头村村民委员会进行证明。埔头村村民委员会作为涉案土地的所有权人，该证明已经认可涉案协议书的效力。申请人系申请本行政复议的适格主体，有权针对涉案被征收土地上的附属物获得合法合理补偿。二、对于申请人被征收的名贵苗木，申请人未获得合法合理补偿。第一，征收方在征收土地过程中，应当首先进行权属调查，确认被征收土地的所有权人及使用权人。若在申请人能针对其同涉案土地存在利害关系作出相应证明的情况下，征收方应当依照土地征收流程及补偿方案的标准对实际权属人进行补偿。而不应当在明知申请人系被征收土地的实际使用权人的情形下，以低价补偿案外人林**的方式对被征收土地及地上附属物进行补偿。第二，在修建G356线国道过程中，施工方实际占用2.1亩土地，并铲除870棵九龙桂；余2亩九龙桂803棵因修建道路被水淹损毁。申请人认为，国道施工系为国家建设发展，是利民利国的好事，然也应当考虑到施工过程中可能给申请人造成的损失，并应当积极同申请人协商并进行补偿。第三，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。被申请人不应以过分低于市场价的金额对申请人的珍贵苗木进行定价。否则将对申请人的生产生活造成严重经济损失，更同国家建设发展的根本目的及征收的根本目的背道而驰。三、被申请人系适格行政复议主体。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。由此可知，被申请人系法定征收责任主体，该项法定职责不能通过内部授权或签订授权协议等方式规避。即使永安市曹远镇人民政府系本案征收项目的实施主体，但被申请人亦应当作为责任主体对本案履行法定补偿安置职责。四、申请人种植苗木的行为合法。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定目的系保护永久基本农田，而并非全部耕地都是永久基本农田。涉案土地的原承包人林**所持有的土地承包经营权证上标注为基本农田，因此申请人种植苗木的行为并不违法。被申请人适用法条错误。针对《责令停止土地违法行为通知书》，由于该文件系过程性行政行为，不具有可诉性，因此未对该通知书进行处理。并无法证明申请人认可其种植苗木的行为违法，亦无法证明被申请人对申请人的行为系正确认定。五、被申请人未在法定期限内对《补偿申请书》作出答复的行为违法。被申请人表示，永安市曹远镇人民政府、永安市交通运输局曾向申请人的信访事项作出答复。该行为与本案并无关联，无法证明被申请人在法定期限内对申请人2023年11月15日提出的《补偿申请书》已经进行答复，或对申请人种植的苗木已经进行合法合理的补偿。

    申请人提交了下列证据材料：1.对谢**的授权委托书复印件；2.土地租赁协议；3.永安市曹远镇埔头村民委员会证明；4.补偿申请；5.邮寄底单；7.签收底单；8.涉案4.1亩地上附属物被强拆与损毁图片。

被申请人称：被申请人已对被征用的2.1597亩该集体土地履行了补偿安置职责，申请人不是该2.1597亩该集体土地的被征迁和补偿安置对象。案涉土地共2.1597亩，属于耕地，被划定为基本农田；属永安市曹远镇埔头村民委员会集体所有；农村土地承包经营权由曹远镇埔头村第八小组作为发包方，发包给林** (承包方式为家庭承包)。该被征用的2.1597亩集体土地的被征收人应为集体土地的所有人村委会和承包人林**。

2020年11月24日，G356线永安市樟林至丰海公路曹远镇公路建设指挥部签订了《G356线永安市樟林至丰海公路耕地补偿协议书》，对包含该被征用的2.1597亩耕地在内的土地的征用和补偿作了具体的约定。2020年11月27日，已对农村土地承包经营权人林**进行了征地补偿80016.89元，其中：农田土地补偿费人民币 32395.5元, 安置费人民币48593.25元, 青苗费人民币3239.55元。

2020年8月11日，G356线永安市樟林至丰海公路曹远镇公路建设指挥部与永安市曹远镇人民政府签订了《征地拆迁安置费用包干协议书》，协议书具体的拆迁安置事宜作了约定，由永安市曹远镇人民政府负责办理具体征迁安置工作。

申请人租用林**所属的4.1亩农田均为基本农田。该4.1亩土地中被征用的2.1597亩耕地被补偿对象是林**，2020年11月27日已对农村土地承包经营权所有人林**进行了征地补偿80016.89元，其中：农田土地补偿费人民币32395.5元,安置费人民币48593.25元,青苗费人民币3239.55元。剩余的1.9403亩,也是基本农田,不在本次征迁范围。

《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第三款规定“禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼”、《基本农田保护条例》第十七条第二款规定“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”及《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》(国办发明电〔2020〕24 号)“一、严禁违规占用耕地绿化造林。要严格执行土地管理法、基本农田保护条例等法律法规，禁止占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。违规占用耕地及永久基本农田造林的，不予核实造林面积，不享受财政资金补助政策。平原地区要根据资源禀赋，合理制定绿化造林等生态建设目标。退耕还林还草要严格控制在国家批准的规模和范围内，涉及地块全部实现上图入库管理。正在违规占用耕地绿化造林的要立即停止”之规定。申请人租赁该4.1亩耕地上种桂花树已明显违反了上述法律、法规等规定。永安市自然资源局对被答复人租赁该4.1亩土地上种桂花树的违法行为发出了《责令停止土地违法行为通知书》。永安市自然资源局于2021年1月15日向承包人林**下达了《责令停止土地违法行为通知书》(永自然资停字〔2021〕080号)，要求在十五日内将苗木迁移并恢复土地原貌，但林**及苗木种植人在规定期限内未整改、恢复，即未按要求在限期内进行移苗。被答复人不是本次征迁耕地补偿和安置对象，仅涉及被答复人在被征用的2.1597亩耕地上种植桂花树移植费用的问题。

曹远镇人民政府分别于2020年11月30日召集相关人员召开国道G356埔头片区耕地种植苗木迁移相关会议，会上对征迁政策《关于印发永安市樟林至丰海公路征地拆迁补偿方案的通知》(永政办〔2020〕59 号) 文件中的“永安市樟林至丰海公路征地拆迁补偿安置标准”进行了传达并对《关于组织开展耕地“非农化”行为检查整改工作的通知》(闽自然资发〔2020〕66号)进行解读，告知被答复人违规占用耕地种植苗木情况。2021年3月19日再次召开G356 国道K6+320桂花树移植补偿会议。会议中告知被答复人拟参照“征地拆迁补偿方案”在规定时间内自行对所种植的桂花树进行移植可补偿苗木移植费用4500元/亩，被答复人均不接受对其的苗木移植费用补偿结果。镇政府2020年11月27日已对农村土地承包经营权所有人林**进行了征地补偿80016.89元，其中：农田土地补偿费人民币 32395.5元, 安置费人民币48593.25元, 青苗费人民币3239.55元。耕地承包人林**未能在按《责令停止土地违法行为通知书》的要求在十五日内将苗木迁移并恢复土地原貌，即未按要求在限期内进行移苗，故未予以补偿。

申请人的行政复议事项和其多次向信访部门信访内容重复，永安市曹远镇人民政府、永安市交通运输局分别于2021年8月27日、2023年9月19日就朱**提出的征地补偿问题作出《信访事项的答复意见书》(永曹政信复字〔2021〕7号、永交信复〔2023〕2 号)，答复意见书均已送达被答复人。

被申请人提交了下列证据材料：1.农村土地承包经营权证；2.G356线永安樟林至丰海公路征用曹远镇埔头村农地面积测量图；3.关于耕地承租人与实际种植人不符的情况说明；4.耕地租用协议书；5.永安市樟林至丰海公路建设指挥部专题会议纪要(永樟丰〔2020〕1号)；6.中共永安市委办公室 永安市人民政府办公室关于成立永安市樟林至丰海公路建设指挥部的通知；7.永安市人民政府关于国道G356线永安曹远樟林至泥坪公路工程项目征地启动公告 （永政地〔2021〕65号）；8.永安市人民政府关于国道G356 线永安曹远樟林至泥坪公路工程土地征收社会稳定风险评估报告的批复 (永政地〔2021〕89号)；9.永安市人民政府关于国道G356 线永安曹远樟林至泥坪公路工程拟征地补偿安置方案公告 (永政地〔2021〕102号)；10.永安市人民政府征收土地公告 (永政地〔2023〕26号)；11.永安市樟林至丰海公路征迁补偿安置费用包干协议书；12.曹远镇人民政府关于G356线永安樟林至丰海公路曹远镇建设指挥部履行林**户农田征迁补偿情况的说明；13.召开相关会议照片资料；14.关于组织开展耕地“非农化”行为检查整改工作的通知(闽自然资发〔2020〕66号)；15.《永安市樟林至丰海公路征地拆迁补偿方案》(永政办〔2020〕59号)；16.G356线永安樟林至丰海公路征用耕地补偿协议书；17.G356线(樟林至丰海)征用浦头村田地面积分户统计表；18.关于 G356 线 (樟林至丰海)征用曹远浦头村耕地结果公示情况的回执函及相关公示照片；19.G356 线永安樟林至丰海公路征用耕地支付补偿花名册；20.林**补偿费银行转账记录 (电子回单)；21.《责令停止土地违法行为通知书》(永自然资停字〔2021〕080号)；22.《信访事项的答复意见书》(永曹政信复字〔2021〕7号)；23.《信访事项的答复意见书》(永交信复〔2023〕2号)。

经审理查明，2016年，申请人委托谢**与林**签订租赁协议，约定申请人租用林**位于皇后垅的农田用于苗木生产，租赁期限2016年11月1日至2037年11月1日止。此后，申请人在上述农田开展了苗木种植。上述农田土地所有权人为永安市曹远镇埔头村民委员会，土地承包经营权人为林**，土地性质为基本农田。

2020年2月13日，被申请人成立永安市樟林至丰海公路建设指挥部。2020年2月20日，永安市樟林至丰海公路建设指挥部召开会议，明确由永安市曹远镇人民政府负责樟林至丰海公路项目征迁工作。申请人向林**租赁的农田中的2.1597亩位于国道G356线永安曹远樟林至丰海公路工程项目土地征收红线范围内（以下简称案涉土地）。2020年8月21日，被申请人印发《永安市樟林至丰海公路征地拆迁补偿方案》（永政办〔2020〕59号），明确了在“耕地上种植绿化及珍稀苗木移植费用”标准。2020年11月24日，G356线永安曹远樟林至丰海公路曹远镇建设指挥部与曹远镇埔头村委会签订《G356线永安樟林至丰海公路征用耕地补偿协议书》。2020年11月27日，曹远镇人民政府对案涉土地承包经营权人林**发放征地补偿款80016.89元，其中：农田土地补偿费人民币32395.5元,安置费人民币48593.25元, 青苗费人民币3239.55元。2020年11月30日、2021年3月19日，曹远镇人民政府两次与申请人就其在案涉土地种植的苗木移植补偿问题进行协商，并告知申请人自行移植其在案涉土地上种植的苗木可按每亩4500元标准获得“耕地上种植绿化及珍稀苗木移植费用”，但双方协商未果。2021年1月15日，永安市自然资源局向林**下达了《责令停止土地违法行为通知书》(永自然资停字〔2021〕080号)，要求自接到通知之日起十五日内自行恢复土地原貌。2021年4月21日，曹远镇人民政府组织人员清理申请人在案涉土地上种植的苗木。

2023年10月20日，申请人向被申请人邮寄《补偿申请书》，要求被申请人对其租用的位于皇后垅的农田地上附属物履行补偿安置职责。被申请人于2023年10月25日签收后，未在法定期限内给予申请人答复。

另查明，被申请人于2024年4月18日就申请人提交的《补偿申请书》作出《不予行政补偿决定书》（永政不补〔2024〕1号），并于2024年4月22日送达申请人。

上述事实有下列主要证据证明：1.对谢**的授权委托书复印件；2.土地租赁协议；3.永安市曹远镇埔头村民委员会证明；4.补偿申请；5.邮寄底单；6.签收底单；7.农村土地承包经营权证；8.G356线永安樟林至丰海公路征用曹远镇埔头村农地面积测量图；9.永安市樟林至丰海公路建设指挥部专题会议纪要(永樟丰〔2020〕1号)；10.中共永安市委办公室 永安市人民政府办公室关于成立永安市樟林至丰海公路建设指挥部的通知；11.曹远镇人民政府关于G356线永安樟林至丰海公路曹远镇建设指挥部履行林**户农田征迁补偿情况的说明；12.召开相关会议照片资料；13.《永安市樟林至丰海公路征地拆迁补偿方案》(永政办〔2020〕59号)；14.G356线永安樟林至丰海公路征用耕地补偿协议书；15.G356线(樟林至丰海)征用浦头村田地面积分户统计表；16.G356 线永安樟林至丰海公路征用耕地支付补偿花名册；17.林**补偿费银行转账记录 (电子回单)；18.不予行政补偿决定书（永政不补〔2024〕1号）及邮寄单。

    本机关认为，被申请人在G356线永安樟林至丰海公路工程项目土地征收中所依据的《永安市樟林至丰海公路征地拆迁补偿方案》（永政办〔2020〕59号）明确了“在耕地上种植绿化及珍稀苗木移植费用”标准，具体是：1.5米以下的绿化及珍稀苗木移植费用标准为2000元/亩；胸径2cm-5cm的绿化及珍稀苗木移植费用标准为3500元/亩；胸径5cm以上的绿化及珍稀苗木移植费用标准为3500元/亩。而申请人在案涉土地上种植有苗木。具体负责樟林至丰海公路项目征迁工作的永安市曹远镇人民政府亦多次告知申请人自行移植其在案涉土地上种植的苗木可按每亩4500元标准获得“耕地上种植绿化及珍稀苗木移植费用”。无论是从土地征收补偿安置方案来看，抑或是从征收人自认观点来看，申请人在G356线永安樟林至丰海公路工程项目土地征收中具有征收补偿利益的可能。被申请人需对申请人提出的征收补偿履职申请进行调查并在法定期限内予以答复。被申请人收到申请人提交的履职申请后，未在法定期限内给予申请人答复，构成行政不作为。

鉴于在本行政复议案件审理期间，被申请人作出了《不予行政补偿决定书》（永政不补〔2024〕1号），已经履行了向申请人作出答复的职责，因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十五第二款第（三）项之规定，本机关决定如下：

确认被申请人永安市人民政府未在法定期限内对申请人作出答复行为违法。

申请人如对本决定不服，可以自接到本决定书之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。

                                                                                                                  三明市人民政府  

                                           2024年5月6日

附：相关法律法规和规范性文件

一、《中华人民共和国行政复议法》

第六十五条　行政行为有下列情形之一的，行政复议机关不撤销该行政行为，但是确认该行政行为违法：

（一）依法应予撤销，但是撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害；

（二）程序轻微违法，但是对申请人权利不产生实际影响。

行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者责令履行的，行政复议机关确认该行政行为违法：

（一）行政行为违法，但是不具有可撤销内容；

（二）被申请人改变原违法行政行为，申请人仍要求撤销或者确认该行政行为违法；

（三）被申请人不履行或者拖延履行法定职责，责令履行没有意义。

    二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》

第十六条　公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第(八)项、第(九)项、第(十)项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：

(一)有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；

(二)没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。

公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。